מטה ההתיישבות
תנועת המושבים * התק"מ * התאחדות האיכרים * הקיבוץ הארצי
מושבי הפוהמ"ז * משקי חרות בית"ר * העובד הציוני * הקיבוץ הדתי
משקי פאג"י * האיחוד החקלאי* המרכז החקלאי, מרכז המועצות האיזוריות
כ' אדר א תשס"ה
3 במרץ 2005
עמדת מטה ההתישבות בעניין החלטה 979
כללי
1. החלטה 979 הנה הצעה (אופציונאלית) של מינהל מקרקעי ישראל לחוכרים החקלאיים, המבוססת על הצעות ועדת רונן, ועדת מילגרום והחלטות הממשלה. היא אינה באה במקום חובתו (המופרת) של מינהל מקרקעי ישראל לחתום עם המתיישבים חוזי חכירה לדורות, כקבוע, בין היתר, בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל מס' 1, 823, 334 ועוד.
2. ההחלטה מתבססת על זכויות הקיימות זה מכבר במגזר החקלאי, מכח חוזי החכירה והחלטות מועצת מקרקעי ישראל, כאשר בנקודות רבות היא מצמצת וגורעת מזכויות אלה – ולא מוסיפה עליהן.
3. החלטה 979 התקבלה גם בהתיחס להחלטות ומבצעים דומים אשר התקיימו ומתקיימים, במשך שנים ארוכות, במגזר העירוני ובמגזר המיעוטים, ועל רקע שחיקת החכירה העירונית והפרטת מקרקעי ישראל במגזר העירוני מאז הקמת המינהל ואף לפני כן. כפי שפורסם בעיתונות, מסע הפרטה זה יקבל תנופה נוספת עם פרסומו הצפוי של דו"ח ועדת גדיש (וראו לעניין זה פרקים ממאמרה של פרופ' רחל אלתרמן, "בין הפרטה לבעלות לאומית – מדיניות קרקע עתידית לישראל", המצורף למסמך זה כנספח א').
4. ההחלטה מהווה חלק ממכלול החלטות של מועצת מקרקעי ישראל לגבי המגזר החקלאי - אשר התקבלו בעקבות דו"ח ועדת רונן, דו"ח ועדת מילגרום והחלטות ממשלה – מכלול הכולל גם את החלטות 949, 959 ו – 969. החלטות אלו נועדו, ביחד ולחוד, לגרוע מזכויות החקלאים בקרקע תוך קיצוצן וריכוזן ל"חלקת בניה" אשר בה, כך הובטח, "יוענקו" לחקלאים זכויות בדומה לזכויות המוענקות לחוכר העירוני.
היבטים תכנוניים
5. בכל הכבוד, להחלטה 979 אין כל היבטים תכנוניים! הטענה היחידה – והמקוממת - הנה כי הכרה בזכויות החקלאים ועיגונן כנדרש יגרמו ל"לחץ תכנוני"; לטעון כך זה כמו לטעון שהכרה בזכויות האזרח גורמת ללחץ על המשטרה ומערכת המשפט, או שההכרה בזכויות החולה גורמת ללחץ על מערכת הבריאות... על בסיס תפיסה זו, יש, לכאורה, להלאים את כל המקרקעין בישראל!
6. ההחלטה הנה החלטה קניינית, ואינה החלטה תכנונית. בכל מקרה הזכויות הקבועות בה וישומן כפופים לדיני התכנון והבניה ולתכניות תקפות. משטר התכנון מוסדר כיום במדינת ישראל ע"י תכניות מתאר ארציות ותכניות מתאר מחוזיות הנאכפות בקפידה, והנותנות עדיפות ברורה ומכרעת למגזר העירוני.
7. באופן קונקרטי: פירוט גודל חלקת הבניה בדונמים, היקף זכויות הבניה במטרים וכן קביעת מספרים של יחידות דיור – אלו הן דרישות של מינהל מקרקעי ישראל שאין לנו שום מניעה כי יוסרו; הן אינן מעניקות זכויות, אלא מיועדות להגבלתן.
8. ההחלטה מתבססת על הזכויות התכנוניות הקיימות במושב, תוך צמצומן באופן ניכר בעיקר בקיבוצים: בקיבוצים לא קיימת כיום מגבלות תכנוניות, חוזיות או קנייניות על גודל השטח המבונה, זכויות הבניה או גודל וסוג יחידות הדיור, מבני הציבור וכיוצ"ב.
9. בניגוד לנטען, ההחלטה אינה מבטלת את אופיו של הישוב החקלאי, אלא מבססת את השמירה והפיקוח על משטר הנחלות ועיבוד הקרקע, תוך עיגון זכויות החוכר והסדרתן בחלק המבונה ו/או המיועד לבינוי של הנחלה, כפי שהומלץ ע"י הועדות השונות ונקבע בהחלטות הממשלה. כך, למשל, יחידת דיור אחת לפחות וכל מבני המשק והתעסוקה חייבים להשאר צמודים לנחלה, ונקבעו קנסות למקרה של אי-עיבוד הקרקע.
10. ההחלטה קובעת לחוכר החקלאי מגבלות קשות אשר אין להן אח ורע במגזרים אחרים. ההחלטה מנציחה את החיכוך הבלתי נסבל בין החוכר למינהל ולמוסדות התכנון הארציים והמחוזיים, ואת הביורוקרטיה הקשורה בכך, וזאת בניגוד למדיניות המועדפת לה זוכה החוכר העירוני לעניין זה.
היבטים כלכליים
11. ההחלטה אינה מקנה כל זכות חדשה היכולה להוות איום על המגזר העירוני. הזכויות לתעסוקה לא חקלאית ולמגרשים סחירים למגורים בהתיישבות מעוגנות זה מכבר בחוזי החכירה ובהחלטות מינהל תקפות, כגון החלטות 751, 755, 949, 959 ועוד. בכל מקרה תנאי הפיתוח והחכירה במגזר החקלאי נשארים נחותים לעומת אלו במגזר העירוני. כך, למשל, בעיר אין דרישה שהחוכר יחזיק 26% מהשליטה בתאגיד המחזיק בקרקע והנכס הנו סחיר לחלוטין. לפי החלטות מועצת מקרקעי ישראל מותר להשכיר נכסים עירוניים בהשכרת משנה ואף מותר להחכירם בהחכרת משנה.
12. הפגיעה, כביכול, ביכולת קיומן של הערים הנה טענה בלתי מבוססת, לעומת המצב הנחות והירוד של ההתיישבות, שהנו עובדה קיימת. (לעניין זה ראו את חוות דעתו של פרופ' דניאל צ'מנסקי, המצורפת למכתב זה כנספח ב').
13. יתירה מזו, יודגש כי נושאים רבים הנטענים כמקור לפגיעה בערים, כגון נושא מרכזי התעסוקה הגדולים, חלוקת ארנונה וכיוצ"ב, אינם קשורים כלל להחלטה 979 ו/או לחלקת הבניה, ובכל מקרה עניין זה מוסדר כיום בתכניות המתאר הארציות והמחוזיות.
הטבות ותמורות
14. יש לזכור כי מדיניות החכירה החקלאית על תנאיה והתשלומים הכרוכים בה הוכתבו לחוכר החקלאי, ובניגוד לחוכר העירוני, מעולם לא ניתנה לו האופציה לחכור את משקו בתנאים אחרים.
15. להבדיל מהמבצעים העירוניים, ההוון במגזר החקלאי אינו גורע מהכנסות המדינה אלא להפך, יוצר הכנסות יש מאין, תוך המשך התשלומים החוזיים כמקודם ובתוספת להם.
16. "ההטבות והתמורות" המוצעות למגזר החקלאי במסגרת החלטה 979 הנן נחותות בהרבה מאלו אשר הוצעו ובוצעו במגזר העירוני, הן לגופן והן בהתחשב בסל הזכויות שהן מקנות לחוכר. יש לזכור כי סל הזכויות המוענק לחוכר העירוני מגיע, במקרים מסוימים, לבעלות מלאה בנכס. החלטה 979 משאירה ומטילה על החוכר החקלאי מגבלות קנייניות ותכנוניות רבות, אשר אין להן אח ורע במגזר העירוני. ההחלטה גם מפלה בין המגזרים, כמו, למשל, בעניין של הבניה הרוויה ופינוי-בינוי בקיבוצים.
17. סל ההטבות וההפרטות במגזר העירוני משתרע לתחומי ההוון במגורים ובתעסוקה, הענקת קרקע שלא במחירי שוק, חכירת היובל במגורים ובתעסוקה, סבסוד כבד של שינוי יעוד, ניצול ופיצול במגורים ובתעסוקה, ויתור על דמי הסכמה ודמי היתר, שחיקת דמי החכירה השנתיים החוזיים ואי-עדכונם בשנות האינפלציה הדוהרת, פינוי בינוי, מבצעי רכישה, השכרה והחכרת משנה ללא צורך בהסכמה ו/או בתשלום, ועוד. במשך עשרות שנים נמנעה מהחוכר החקלאי האפשרות להצטרף למבצעים אלו ו/או לפדות ו/או לרכוש זכויות מקבילות. (ראו לעניין זה טבלת חלקית של החלטות "עירוניות" המצורפת למכתב זה כנספח ג', מחקר של תהל מהנדסים "היחסים הכספיים שבין מינהל מקרקעי ישראל לבין חוכרי קרקעות עירוניים", המצורף כנספח ד', מאמרו של אלכסנדר פוזננסקי "בתום יובל חכירה" המצורף כנספח ה', וחוו"ד של שמאי המקרקעין עדי צביקל, המצורפת כנספח ו').
18. המבצעים וההחלטות העירוניות מהווים ויתור על דמי חכירה ותשלומים אחרים המגיעים למינהל מכח חוזי החכירה והחלטות מועצת מקרקעי ישראל, בעוד שהתשלומים הנגזרים מהחלטה 979 הנם תוספת תשלום על החוכר החקלאי, בנוסף לתשלום הקבוע בחוזה ובהחלטות מועצת מקרקעי ישראל. התשלומים המוטלים בהחלטה 979 על הפרדת זכויות בניה קיימות אינם עולים כלל כדי "פיצול" כהגדרתו בהחלטות המינהל, ולפיכך ספק אם יש הצדקה כלשהי להטלתם (ראו לעניין זה ההגדרות ושעורי התשלום בהחלטה 933, המפורטים במסמך קצר שנערך ע"י שמאי המקרקעין ארז כהן, המצורף כנספח ז').
19. סל הזכויות המוענק לחוכר העירוני חל על קרקע עירונית יקרה, אשר רובה המכריע הנו במרכז הארץ, במרכזי הערים ובאזורי ביקוש אורבניים. הסל מוענק ללא הגבלה על גודל השטח ו/או זכויות הבניה - אשר בעיר, ככלל - הנן נרחבות ביותר, ועשויות להגיע למאות אחוזי בניה. כך, למשל, הזכויות לעניין שינוי יעוד, ניצול ופיצול במגזר העירוני חלות באופן אוטומטי על נכסים בשטח של עד 20 דונם (ללא כל מגבלה בקשר לזכויות הבניה, היכולות להגיע למאות אחוזים) ועל דרך השגרה גם על נכסים גדולים יותר, כמו, למשל, פי גלילות, בזק ובריכות המלח של דנקנר (בשטח של כ – 2,000 דונם).
20. שיעורי ההוון במגזר העירוני הוענקו גם לאלו (הרבים מאוד) ששילמו דח"ר 0: בחכירת יובל הוכרו לכל החוכרים למגורים דח"ר של 80% לפחות, וכן הנחה אוטומטית של 70% על יתרת דמי החכירה; מבצעי ההוון למגורים לא התייחסו כלל לשיעור הדח"ר ששולם, אם בכלל, לאזורי עדיפות וכיוצ"ב; בחכירת יובל בתעסוקה הוכרו לכל החוכרים דח"ר של 40% לפחות, כאשר על היתרה נדרשו לשלם 22.75% מערך הקרקע לכל היותר. יש לזכור גם שלפי נתוני המינהל עצמו, מרבית החוכרים הותיקים שילמו דח"ר לפי מחירי טבלה בלתי ריאליים לחלוטין, ולא לפי ערכה המלא של הקרקע. למשל, רוב תחנות הדלק לא שילמו כלל דח"ר אלא דח"ש וביובל נדרש תשלום של 22.75% בלבד במקום 91%. יש גם לציין, שביובל אמורים היו החוכרים לשלם מחדש עבור תקופת החכירה הנוספת, אולם בגין זאת לא שולם דבר, ללא קשר לדח"ר ששולם בתקופה הראשונה. ההנחות על חשבון עם ישראל, ואין צדק חלוקתי...
21. אין אפשרות לבסס מדיניות קרקעית על האמירות ש"ככלל" החוכר העירוני שילם עבור ערך הקרקע ו"ככלל" החוכר החקלאי לא עשה כן: זו גם זו הן אמירות הדורשות הוכחה. יותר מכך, לו הקריטריון להבחנה בין הזכויות הנו לשון החוזה ושיעור התשלום המקורי – הרי יש לקבוע את המדיניות בהסתמך על הבחנות אלו ולא על הבחנות בין "עירוני" ל"חקלאי". כאמור, מרבית החוכרים העירוניים לא שילמו דח"ר ו/או לא שילמו עבור ערכה הריאלי של הקרקע, וישנם חוכרים חקלאיים רבים אשר שילמו תשלומים גבוהים ואף רכשו את הקרקע בעצמם ומסרוה לקק"ל. בנוסף לכך, במושבים נרכשו נחלות רבות במחיר מלא, תוך תשלום דמי הסכמה גבוהים למינהל.
22. האפשרות לסחרות בזכויות החכירה החקלאיות קיימות זה מכבר: הנחלה במושב הנה נכס סחיר מאז ומעולם, ובקיבוץ ניתן לסחר בדירות מזה כעשור כחלק ממנגנון שיוך הדירות (החלטה 751). העדר הסחרות בחוזה החכירה הרגיל של הקיבוץ מקורו בעקרונות הקיבוץ, ולא בעקרונות המינהל. על בסיס ההשוואה למושב ולמגזר העירוני, עצם "יצירת" הסחרות ביחידת הדיור בקיבוץ (הפרצלציה) לא אמורה לעלות דבר. באופן דומה, גם העיקרון של אי-פיצול הנחלה מקורו בעקרונות של האגודות החקלאיות עצמן.
"צדק חלוקתי"
23. ישנה הרגשה לא נוחה שהמונח "צדק חלוקתי" זוכה להכרה ועדנה רק בכל הקשור למגזר החקלאי. אין לו זכר בדיון – ככל שמתקיים – בקשר להחלטות העירוניות, לרבות המבצעים וההפרטות השונות, וראה לאחרונה אף חוות הדעת של היועץ המשפטי בעניין ברכות המלח (דנקנר). אין לו גם זכר בהטבות המורעפות במסגרת הפרטת הבנקים, רשות הנמלים, הדיור הציבורי, בסיסי צבא וכיוצ"ב.
24. בכל מקרה, הצדק החלוקתי והשוויון צריכים להעשות על דרך ההשוואה בין הזכויות המורעפות על החוכר העירוני (שם הן מוגדרות בעלמא כ"הקטנת החיכוך בין המינהל לאזרח") לאלו הניתנות במשורה לחוכר החקלאי, ולא בין החוכר החקלאי ל"ציבור" בעלמא. באופן דומה, יש להתייחס לשוויון בתוך המגזר החקלאי, בין המושב לקיבוץ ולחקלאי הפרטי.
25. גם האמירות לגבי "דיון ציבורי", "עבודה מקצועית", "תשתית עובדתית" וכיוצ"ב – לא תמצא להן זכר בהקשר להחלטות העירוניות העוסקות בנכסי העתק העירוניים ודומה שגם הן, תכליתן היחידה, הנה ניגוח החקלאים. בכל מקרה, זה מכבר דורשים החקלאים "עבודה מקצועית" ו"תשתית עובדתית" לעיגון זכויותינו בקרקע (וראו לעניין זה החלטת הבג"צ מלפני שבועות מספר בנושא החלטה 969, המצורפת למכתב זה כנספח ח').
26. להבדיל מהמבצעים העירוניים, ההוון במגזר החקלאי אינו גורע מהכנסות המדינה אלא להפך, יוצר הכנסות יש מאין, תוך המשך התשלומים החוזיים כמקודם ובתוספת להם. יש לזכור, שכל המבצעים וההטבות במגזר העירוני - אשר גרעו הכנסות במיליארדי דולרים מקופת המדינה בדמי חכירה, דמי היתר, דמי הסכמה ועוד, ותוך ויתור על תניות חוזיות מפורשות – נעשו ללא כל דיון ציבורי בכלל וב"צדק החלוקתי" בפרט ("הקטנת חיכוך" כבר אמרנו?...).
הפרדה בין קיבוץ למושב
27. לא נוכל להסכים, עניינית וציבורית, לאמירות בדבר "פשטות" המושב לעומת "מורכבות" הקיבוץ, ובכל מקרה לא נוכל להסכים לכך שעל בסיס זה, כביכול, תווצר אפליה לרעה של הקיבוצים וחבריהם בכל הקשור לזכויות, ניסוחן ואופן ומועד מימושן.
חקלאים פרטיים
28. החלטה 979 נועדה בין השאר "לפצות" את החקלאים על ההפחתה המוחלטת של הזכויות בשינוי יעוד. לחקלאים פרטיים אין נחלה ומן הסתם אין להם "חלקת מגורים בנחלה" ולכן אינם זוכים לכל "פיצוי" בגין ביטול התמורות בשינוי יעוד ואף נמנעת מהם כל אפשרות ליזום פרויקטים של תעסוקה אף אם אלה תואמים את חוק התכנון והבניה.
סיכום
29. אנו עומדים על כך כי כל שינוי בהחלטה 979 ו/או קבלת החלטה הנוגעת למגזר החקלאי תעשה תוך הדברות ותאום עם תנועות ההתיישבות; לא יעלה על הדעת שהחלטות מועצה הנוגעות לגורמים ו/או מגזרים אחרים נעשות על בסיס משא ומתן והסכמים חתומים (וראו לעניין זה ההחלטות בעניין פי גלילות, דנקנר, רשות הנמלים, בזק וכו'), ומהחקלאים תמנע זכות בסיסית זו.
30. מבלי לפגוע בכלליות האמור לעיל במכתב זה, וכן בדרישה למו"מ והדברות כאמור בסעיף 27 לעיל, אנו מצרפים, כנספח ט' מספר הערות לתקלות מרכזיות בנוסח הקיים בהחלטה 979.